제왕적 대통령제: 권력 집중의 명암과 민주주의의 경계선

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제왕적 대통령제는 말 그대로 ‘왕과 같은 권한을 가진 대통령’이라는 비유적 표현이다. 

이는 헌법상 민주공화국임에도 불구하고, 대통령 1인에게 정치, 행정, 인사, 사법, 외교, 안보 등 국가 운영의 거의 모든 권한이 집중된 상태를 비판적으로 지칭하는 용어다. 

현대 민주주의 국가에서 대통령제는 본래 입법·사법·행정의 3권 분립을 전제로 하며, 대통령은 행정부의 수반으로서 권한과 책임을 갖되, 타 권력과 균형과 견제를 유지하는 것이 핵심이다. 

그러나 제왕적 대통령제는 이러한 권력 간 견제가 무력화되고, 대통령 1인이 실질적 국가 권력의 중심으로 군림하게 되는 현상을 의미한다.

1. 제왕적 대통령제가 발생하는 배경

제왕적 대통령제가 등장하는 주요 배경에는 헌법 구조, 정당 체계, 정치 문화, 국민 정서, 언론과 사법의 독립성 약화 등이 복합적으로 작용한다.
대한민국의 경우, 대통령은 국민에 의해 직접 선출되며, 외교·국방·통일·행정 전반에 걸쳐 광범위한 권한을 가진다. 

심지어 입법부와 사법부에 대해서도 사실상 영향력을 행사할 수 있는 구조가 형성되어 있다. 여기에 대통령이 여당의 대표성을 겸하거나, 의회를 다수당이 장악할 경우, 대통령의 권한은 사실상 견제받지 않게 된다. 

이러한 권력의 구조적 집중이 제왕적 대통령제를 가능케 한다.

특히 한국 현대사에서 반복된 군부정권, 권위주의적 정치문화, 정당의 사당화, 권력기관의 하명 구조 등은 대통령제의 근간을 변질시켰다. 

대통령이 임명하는 고위 공직자 수만 해도 수백여 명에 달하며, 검찰, 국세청, 경찰, 국정원 등 권력기관이 대통령의 의중에 따라 움직이는 구조가 일반화되었다.

2. 제왕적 대통령제의 문제점

첫째, 권력의 집중은 견제 기능의 약화를 낳는다. 삼권 분립은 형식적으로 존재하지만, 실제로는 대통령의 인사권과 예산권, 정보권에 종속되는 경우가 많다. 대통령이 국무총리, 장관, 법무부장관, 검찰총장, 대법관, 헌법재판소 재판관 등을 임명할 수 있는 권한을 갖고 있어, 국가의 주요 권력기관은 대통령의 손에 의해 좌우된다.

둘째, 책임 정치가 실종된다. 대통령이 모든 권한을 행사하지만, 동시에 국정 실패의 책임은 분산되기 쉽다. 하급 행정조직이나 정치세력 간의 책임 떠넘기기가 반복되고, 국민은 무엇이 잘못되었는지 알기 어려운 구조에 놓인다. 결국 국정 전반에 대한 불신이 확대되고, 정치 혐오로 이어진다.

셋째, 정책의 일관성과 지속성이 훼손된다. 임기제 대통령제의 특성상, 정권이 바뀔 때마다 정책이 뒤바뀌고, 전임 정권의 정책은 ‘적폐’로 몰리며 폐기되기 일쑤다. 대통령 1인의 철학이나 코드 인사 중심의 국정 운영은 공공정책의 연속성을 파괴하고, 국가 운영을 일관되게 이끌기 어렵게 만든다.

넷째, 권력형 비리와 사법 리스크의 상시화다. 대통령의 친인척, 측근, 고위공직자들이 권력을 사유화하거나, 권력기관을 이용해 사적 이익을 추구하는 일이 빈번히 발생한다. 한국 정치사에서 대통령이 임기를 마친 후 사법처리되는 비율이 유독 높은 이유도 이와 무관하지 않다.

3. 제왕적 대통령제를 방지하기 위한 제도적 대안

이 같은 폐해를 막기 위해 다양한 제도적 논의가 이어져 왔다.

첫째, 권력 분산형 개헌이 논의된다. 예를 들어 대통령의 권한을 축소하고 국무총리나 내각의 권한을 강화하는 방향이다. 이는 이원집정부제나 의원내각제로의 전환을 포함한다.

둘째, 인사권의 분산이다. 대통령이 임명하는 고위직 수를 줄이고, 독립기구나 국회의 동의 절차를 강화함으로써 인사 전횡을 막는 것이다.

셋째, 검찰·경찰·국정원 등 권력기관의 정치적 중립성 보장이다. 권력기관이 정권의 하수인 역할을 하지 않도록 조직 구조와 운영 원칙을 개편할 필요가 있다.

넷째, 책임총리제 강화 및 국회 권한 확대도 필요하다. 실질적 행정을 총리가 책임지고, 국회가 이를 견제하도록 하여 권한과 책임의 균형을 맞춰야 한다.

4. 국민과 정치문화의 역할

결국 제왕적 대통령제의 문제는 단지 제도적 차원에만 머무르지 않는다.
국민이 대통령에게 과도한 기대를 걸고, 모든 문제를 ‘1인 리더십’으로 해결하려는 정치문화 역시 이러한 제도를 강화시킨다.

선거 시기마다 후보자 개인의 영웅화를 통한 과도한 권력 부여, 정치권의 줄서기 문화, 언론의 무비판적 보도 관행 등도 모두 제왕적 대통령제를 낳는 토양이 된다.
민주주의는 제도의 문제가 아니라, 그 제도를 운용하는 국민과 정치인들의 태도의 문제이기도 하다.

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결론적으로, 제왕적 대통령제는 민주주의 제도 안에 숨겨진 비민주적 요소라 할 수 있다. 

권력이 한 사람에게 집중되면 국가의 방향도, 국민의 삶도, 그리고 민주주의의 품격마저 그 한 사람의 성향에 좌우된다.
따라서 대통령제의 개선은 단순한 구조 변경을 넘어서, 국민의 정치적 감수성, 정당의 민주화, 언론의 자정, 그리고 시민사회의 참여로 이루어지는 ‘정치문화의 진화’가 함께 병행되어야 한다.
대통령은 공화국의 봉사자이지, 군림하는 군주가 되어서는 안 된다.
그것이야말로 진정한 민주공화국의 초석이며, 우리가 지켜야 할 헌법의 정